Negociada a puerta cerrada durante más de dos meses por un núcleo de especialistas, legisladores, funcionarios del gobierno federal y dirigentes partidistas, integrantes del Consejo Rector del Pacto por México, la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y de radiodifusión ha sido presentada por sus promotores como un “cambio histórico” equivalente, dicen, a “la caída del muro de Berlín” y al fin de los monopolios en telefonía y televisión.
Advierten que por primera vez se incorporan a los artículos 6 y 7 de la Constitución conceptos a favor de la libertad de expresión, la prohibición de la “publicidad integrada” y también el acceso a las nuevas tecnologías como un derecho universal.
En las reformas a los artículos 27 y 28 se establece la conformación de un organismo autónomo que le quitará al Ejecutivo federal la discrecionalidad en el otorgamiento y refrendo de concesiones.
El mismo presidente Enrique Peña Nieto lo presumió así en la presentación de la iniciativa, el lunes 11 en el Museo Tecnológico de la Comisión Federal de Electricidad, ante una audiencia complaciente, con la destacada ausencia de los concesionarios y el optimismo desbordado de quienes desde entonces consideran que ya se concretó la democratización de los medios electrónicos.
“El Ejecutivo federal ya no será quien otorgue las concesiones y permisos. Las decisiones en esta materia serán técnicas y no políticas”, proclamó Peña Nieto al presentar la iniciativa que será discutida y puede ser aprobada fast track en ambas cámaras del Congreso.
Sin embargo, observadores y analistas consultados por Proceso advierten en este postulado la primera trampa de la reforma: el Ejecutivo federal no renuncia a la posibilidad de intervenir en el otorgamiento, refrendo y revocación de las concesiones. Por el contrario, se convierte en la “primera ventanilla” para el nuevo mecanismo.
El texto de la reforma al artículo 28 constitucional prescribe que le corresponde al Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel), el nuevo organismo autónomo, “previa opinión no vinculante del Ejecutivo federal”, el otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de las sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones.
Para el senador panista Javier Corral, que apoya los cambios pero alerta acerca de los errores de la propuesta, se trata de un “chipote presidencialista” innecesario que “lo único que introduce es un elemento distorsionador de la autonomía plena”. Al día siguiente de la presentación de la iniciativa, Corral argumentó:
“Si todo el proceso será jurídico y técnico, ¿qué tipo de opinión podría producir el presidente de la República? Pues una opinión política, y creo que es exactamente lo que no quiere ni desea la iniciativa.
“Si ya se tomó la decisión de un órgano constitucional autónomo, hay que quitarle ese chipote presidencialista que incorpora la opinión previa del presidente de la República, porque lo único que va a hacer es tener entonces una doble ventanilla. Habrá a quienes no satisfacen, o sí, los derechos de una concesión y van a ir a cabildear con el presidente de la República una decisión que debe ser absolutamente técnica. Creo que esta es una de las correcciones que debe hacerse (en la iniciativa) para perfeccionarla.”
La directora de Observatel, Irene Levy, es más contundente y afirma que la “opinión no vinculante” del Ejecutivo federal echa abajo la tesis de la autonomía plena y genera una “doble ventanilla”, tal como existe ahora entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Comisión Federal de Telecomunicaciones.
“Me parece escandaloso que el presidente pueda opinar previamente. Si tenemos un organismo autónomo, ¿para qué se le mete ese candado?”, se pregunta.
–¿Puede generar una presión política? –se le plantea.
–Sí, claro. Hay un riesgo de control político. Nos están engañando. No es cierto que el Ejecutivo renuncie a su facultad de intervenir en las licitaciones y concesiones.
Levy hace una analogía con el Instituto Federal Electoral para advertir el riesgo de la injerencia presidencial: “Pedirle una opinión previa no vinculante al Ejecutivo es tanto como si los consejeros del IFE le pidieran al presidente de la República su opinión antes de organizar las elecciones”.
Nuevo Frankenstein
Los siete comisionados del Ifetel no sólo tendrán atribuciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión; también absorberán todas las funciones de regulación en materia de competencia y de participación de monopolios que durante más de 15 años ha tenido la Comisión Federal de Competencia.
Serán responsables de otorgar y revocar concesiones, función que ahora compartirán con la “opinión no vinculante” del Ejecutivo federal.
También ordenarán la desincorporación de los activos de empresas; administrarán el espectro radioeléctrico de la nación; regularán la concentración y propiedad cruzada de los medios de comunicación; van a declarar a los “actores preponderantes en el mercado”; asignarán de manera “directa” las concesiones para uso público y social (no se prevén concesiones para uso comunitario o indígena) y fijarán los criterios para otorgar autorizaciones en el acceso de multiprogramación.
Por si estas funciones de eminente carácter técnico fueran pocas, los comisionados del Ifetel también se encargarán de tareas propias de especialistas en libertad de expresión y derecho a la información, como definir cuándo hay “publicidad integrada” en los contenidos de radio, televisión y telecomunicaciones; establecerán “mecanismos que aseguren la promoción de la producción nacional independiente”; regularán el derecho de réplica; tendrán atribuciones para determinar que la publicidad en radio y televisión “sea equilibrada”, y supervisarán que los contenidos de la programación dirigida a la población infantil “respete los valores y principios a que se refiere el artículo 3º de la Constitución”, entre otras.
“El Ifetel propuesto es un Frankenstein con facultades gigantescas que al final dependen de la decisión del Ejecutivo, esto en virtud de que siempre existirá una opinión por parte de éste para todas las partes de la vida de las concesiones”, advierte Salomón Padilla, vicepresidente de la Asociación de Redes de Telecomunicaciones de México y abogado especializado en la materia.
Agrega que “es cierto que el artículo 28 afirma que la opinión del Ejecutivo federal será ‘no vinculante’, pero ¿quién le quiere decir ‘no’ al presidente?”.
Él observa otro riesgo grave: que la “captura” de los integrantes del Ifetel se realice antes de su elección y no después. Los siete integrantes serán propuestos por el Ejecutivo federal con ratificación del Senado de la República. Previamente, pasarán por la selección de un comité evaluador integrado por representantes del Banco de México, del Inegi y del Instituto de Evaluación Educativa.
“Por cierto, todos los actos del proceso de selección y designación de los comisionados del Ifetel serán inatacables”, indicó Padilla.
Tanto él como Levy encuentran otro problema con la configuración de un organismo con este nivel de decisiones: la reforma constitucional primero crea el Ifetel y luego generará la legislación secundaria que deberá estar lista a los 180 días siguientes de la publicación de la reforma constitucional, con lo que se crea un “vacío legal enorme”.
Como consecuencia, los poderosos integrantes del futuro Ifetel tendrán sólo seis meses para resolver lo relativo a la predominancia en monopolios, licitar las dos cadenas de televisión nacional que ordena la reforma e indicar qué agentes tienen o no prácticas monopólicas.
Un regulador, consultado por Proceso y que prefirió omitir su nombre, advierte que los procedimientos para un auténtico análisis técnico en materia de competencia no se realizan bien en seis meses. “Están colocando todos los huevos en la canasta del Ifetel. No establecen ningún organismo que haga contrapeso a sus decisiones porque absorberán las funciones que actualmente tiene la Comisión Federal de Competencia en materia de regulación en telecomunicaciones y, frente a esto, existe un gran riesgo de ‘captura’ del organismo por parte de los monopolios”, sintetiza.
Los monopolios en telecomunicaciones y en radiodifusión son los que más capturan a los órganos reguladores, advierte; “será una tragedia que no tengan contrapeso de ningún otro organismo autónomo, porque sus decisiones serán inatacables”. Y pone un ejemplo:
“Imaginemos que se fusionan Telcel y Telefónica, los dos gigantes en telefonía móvil, como ya sucedió con la fusión de Televisa y TV Azteca a través de su sociedad en Iusacell. Las autoridades de telecomunicaciones los van a autorizar porque privilegiarán la cobertura y no los criterios de competencia real. Sería una tragedia.”
Irene Levy también alerta que un elemento grave de la reforma constitucional es que se prohíbe la suspensión en todos los actos de la Ifetel:
“Sus decisiones se volverán actos de imposible reparación. Imaginemos: le revocan la concesión a alguna empresa y tiene que suspender de inmediato. Si no se incluye un procedimiento menos sumario, esto equivaldría a la denegación de la justicia”, explica.
Monopolio de TV beneficiado
Tal como está redactada la iniciativa de reforma constitucional, los más afectados de inmediato serán los monopolios de telecomunicaciones, como Telmex, y no los de radio y televisión, particularmente el Grupo Televisa, coincidieron varios especialistas consultados. El senador Javier Corral lo admitió claramente en la conferencia de prensa del martes 12:
“Creo sinceramente que la reforma en este tema no tiene simetría. Como que a la televisión se le ha cuidado, particularmente al agente dominante en televisión, que es Televisa, porque se está diciendo algo que después va a ser difícil de concretar y que la gente lo vea: que habrá una partición del monopolio actual de la televisión y que va a haber una desincorporación de activos.
“Como está redactada la iniciativa, los límites de concentración en materia de radiodifusión no darán para eso. Hay que tener cuidado con las falsas expectativas, porque el único límite que se impone es el del concesionamiento de frecuencias, nacional o regional, a diferencia de lo que se le impone a los agentes dominantes en materia de telecomunicaciones. En realidad, se dejan de regular los mercados más concentrados en televisión.”
Corral, como otros analistas, argumenta que para abrir la competencia en el mercado televisivo deben tomarse en cuenta el nivel de concentración en publicidad, distribución de contenidos, audiencias potenciales y zonas de cobertura geográfica. Estos criterios no están incluidos en la iniciativa.
Televisa tiene 70% de las concesiones de televisión, concentra el mismo porcentaje en mercado publicitario a nivel nacional y acapara más de 80% de los contenidos. La cadena del Canal 2 es la única con capacidad para llegar a 92% de los hogares del país.
A decir de Corral, en materia de desconcentración sólo se optó “por el futuro”: la licitación de dos nuevas cadenas nacionales y la posibilidad de otras siete cadenas regionales, “porque hay espectro y el proceso de conversión digital lo multiplica”.
La reforma constitucional ordena en uno de sus artículos transitorios que al culminar la llamada “transición digital”, el 31 de diciembre de 2015, tanto Televisa como TV Azteca están obligadas a devolver las frecuencias o “canales espejo” que les entregaron, para dejar libre la banda de 700 Mhz y ahí desarrollar una red nacional de banda ancha.
En el futuro negocio de la televisión nacional se menciona que varios grupos están interesados en las dos cadenas nacionales y en las posibles cadenas regionales: desde el propio Carlos Slim hasta su socio MVS (en Grupo Dish), de la familia Vargas; así como actores nuevos como Carlos Peralta, la familia Hank Rhon, el Grupo Femsa, de Monterrey, la familia Macsise del Estado de México, y el grupo Megacable, de Enrique Yamuni, con fuerte presencia en el occidente del país.
Otros empresarios interesados en competir en los campos de telefonía, televisión e internet son Tomás Milmo, concesionario de Axtel; Olegario Vázquez Raña, del Grupo Imagen; así como Alejandro Junco, del Grupo Reforma, y Juan Francisco Ealy Ortiz, propietario de El Universal, la familia Cabada, de Canal 44 de Ciudad Juárez, y diversos grupos regionales.
En ninguno de los casos se alteran los intereses fundamentales de Televisa y TV Azteca. Por el contrario, en la reforma se estableció una “cláusula de exclusión” para que las reglas del must carry y del must offer, que obligan a retransmitir de manera gratuita las señales abiertas de televisión en los sistemas de televisión de paga y viceversa, no se otorguen al agente dominante en telecomunicaciones que tenga más de 50% del mercado, es decir, Telmex.
En el octavo transitorio de la iniciativa de reforma también se le deja al Ifetel la facultad de eliminar la gratuidad del must carry y del must offer:
“Las obligaciones de ofrecer y retransmitir gratuitamente los contenidos radiodifundidos perderán su vigencia simultáneamente cuando existan contenidos de competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones. Esta declaración será realizada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones en los términos que establezca la ley. En este caso, los concesionarios estarán en libertad de acordar los precios y condiciones de la retransmisión de contenidos radiodifundidos (cursivas propias). En caso de diferendo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones determinará la tarifa que deberá estar orientada a costos.”
La única cláusula de exclusión dirigida a Televisa y a TV Azteca es que no podrán participar en las concesiones de nuevas frecuencias de televisión aquellos grupos que actualmente acumulen más de 12 Mhz de espectro (el equivalente a dos canales de televisión) o más en cualquier zona de cobertura geográfica.
“Paradójicamente, a Televisa le conviene la tercera y cuarta cadena de televisión porque disminuirá su porcentaje dominante en materia de concesión de frecuencias (70%)”, apunta Irene Levy.
Nuevo negocio
Escasamente analizado, el artículo transitorio décimo sexto de la reforma constitucional establece un nuevo negocio en materia de servicios de telecomunicaciones (internet de banda ancha y telefonía) que dependerá exclusivamente del Ejecutivo federal.
Ordena que éste, a través de dependencias y entidades competentes, instalará “una red compartida de servicios de telecomunicaciones al mayoreo” utilizando al menos 90 Mhz del espectro liberado por la Transición Digital Terrestre (banda 700 Mhz), de los recursos de la red de fibra óptica de la Comisión Federal de Electricidad (que los impulsores de la iniciativa Internet Libre para Todos habían pedido para uso ciudadano) y “de cualquier otro activo del Estado que pueda utilizarse en la instalación y operación de la red compartida”.
Esta nueva red “podrá contemplar inversión pública o privada”, es decir, puede ser una Asociación Pública Privada (APP), y su instalación comenzará “antes de que concluya el año 2014” –un año antes de las elecciones federales de 2015– y operará “antes de que concluya el año 2018”, es decir, antes de que termine el sexenio.
Se debe asegurar que en este nuevo consorcio no tenga influencia “ningún prestador de servicios de telecomunicaciones” y atenderá exclusivamente a “las empresas comercializadoras y operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no discriminación y a precios competitivos”.
Pero en este nuevo negocio “público privado” no tendrá ninguna injerencia el Ifetel, el organismo autónomo que pretende “revolucionar” la actual regulación de los medios y las telecomunicaciones.
